一、稅收流失的界定
在探尋造成稅收流失的原因之前，有必要對稅收流失進行界定。雖然稅收流失這個概念的使用頻率很高，但是對這個詞的涵義，國內還沒有一個統一的界定。筆者在考察我國進行相關研究的學者、實務工作者的看法的基礎上，經過思考，認為稅收流失可以從狹義和廣義兩個方面來理解。
從狹義上講，稅收流失就是在一定的社會經濟條件和稅收制度下，本應征收而實際未能征收的各種稅收收入。這就包含兩方面的內容：第一，從納稅人(包括扣繳義務人)的角度，其采取各種方法、手段導致實際繳納的稅收收入小于按照稅法標準規定征收的稅收收入，其表現形式有偷稅、抗稅、騙稅、隱性收入等。第二，從征稅人的角度，征稅部門由于各種主觀、客觀原因導致按照稅法規定本應征收而實際未能征收的各種稅收收入，其表現形式有越權減免稅、吃稅、包稅等。
從廣義上講，本應征收而實際未能征收的各種稅收收入僅是稅收流失的結果，稅收流失的原因、影響機制和各種效應也應屬于稅收流失的范疇，稅收流失是一個從原因到結果的過程，而不僅僅是結果。廣義的稅收流失是一個系統的范疇，它不僅包括因為各種原因未能征收的稅收收入，而且包括造成稅收收入減少以及稅收收入減少帶來的經濟影響這一系列的運動過程。
本文接下來的探討將稅收流失限定在狹義的范圍內，從制度經濟學角度看稅收流失。
理性的經濟人總是在追求自身效用的最大化，新制度經濟學認為人們追求自身效益最大化也是在一定的制度前提下，也要受到一系列規則的約束。制度是構建人類相互行為的人為設定的約束。制度提供的一系列規則包括社會認可的非正式約束、國家規定的正式約束和實施機制三個部分。既然人要遵循一定的社會制度，制度就毫無疑問地影響到人的行為選擇。
獲取稅收收入也同樣有其要遵循的制度。征稅的過程實質就是將原本屬于納稅人私人擁有和支配的財富轉為由國家擁有和控制，是一個產權轉移的過程。而要實現這個過程，必須要有制度的約束。這個約束有正式約束———國家的稅收法律法規，非正式約束———整個社會文化的一部分，和實施機制———確保稅收收入及時足額入庫的實現機制。
二、正式約束
正式約束是指人們有意識創造的一系列政策法規。正式約束包括政治規則、經濟規則和契約，以及由這一系列的規則構成的等級結構，從憲法到成文法和不成文法，到特殊的細則，最后到個別契約，它們共同約束著人們的行為。從正式約束方面來看，要保證稅收收入的及時足額入庫或者說要減少稅收流失，就要求稅收法律、法規要完善。這個完善包括法律法規的合理性、穩定性以及可實施性。合理性要求稅收法律法規的規定要符合一定的原則，要符合公平原則，要符合要素分配的規律;穩定性要求稅收法律制度在一定時期一定經濟條件下保持穩定，不能頻繁變動;可實施性要求稅收法律法規應與現實的經濟水平、征管水平相符合，能夠達到預期目的。
1.合理性
在這一方面我國的稅收法律法規還存在不少缺陷。就以稅收流失嚴重的個人所得稅為例(據有關資料我國個人所得稅征收率只有60%-70%左右)，個人所得稅法的規定就明顯存在一些不合理之處，不符合公平原則：(1)扣除標準不公平。目前，我國個人所得稅法規定，工資薪金所得以每月收入額減除費用1600元后的余額為應納稅所得額，忽視了納稅人的婚姻狀況、年齡大小、健康狀況、贍養老人及撫養子女的多寡等因素對納稅人的稅收負擔能力和生活水平的重大影響，造成了事實上的不公平。在這種情況下，那些負擔較重的納稅人比負擔相對輕的納稅人就更傾向于冒險偷逃稅。(2)征稅與否不公平。我國個人所得稅是對合法收入征稅，對非法收入不征稅，這樣使得非法收入更為劃算，這種情況顯然不合理，自然會在某種程度上引致納稅人的決策偏頗，造成稅收流失。(3)稅率不同導致稅負的不公平。我國目前工資薪金所得適用5%-45%的九級超額累進稅率，而個體工商戶的生產經營所得適用5%-35%的五級超額累進稅率，同為勤勞所得中的經常性所得，工資薪金所得的稅負低于個體工商戶生產經營所得，這種制度安排也在一定程度上誘發了經營風險更大的個體工商戶的偷逃稅行為。所以，稅收法律法規的不完善會影響納稅人的決策，導致一部分稅收流失。
2.穩定性
朝令夕改、經常修改稅制，會導致對稅收規定的掌握難度加大，而且給征稅人員帶來不便，征稅人員需要不厭其煩地向納稅人講解稅收規定的變化，如果稅負加重，納稅人就會覺得難以接受，稅收流失亦會加重。
3.可實施性
這是最優稅制與次優稅制的選擇問題，最優稅制應是一個最終目標，而次優稅種則是在不同的經濟發展階段、適合當時情況的最優選擇，盡管從最終發展來看它并不是最優但卻最符合當時的社會綜合條件。反之，若是最符合稅收原則、最完美的稅制在現實的經濟水平、征管水平下難以達到預期目的，就容易造成稅收流失。再以我國目前的個人所得稅制為例，部分學者認為我國目前按個人為單位征收個人所得稅不如美國等以家庭為單位征收個人所得稅好，建議我國個人所得稅改為以家庭為單位征收。的確，以家庭為單位征收更能公平體現按能征稅這一稅收精神，但是我國目前個人所得稅征管水平連按個人征稅都不能準確掌握個人收入、進行有效監控，導致大量稅收流失;如果以家庭為單位征收就更難以掌握家庭收入，根本達不到稅制設計的目的，更嚴重的偷逃稅也許會使稅制還達不到按個人為單位征稅的公平程度。所以，要減少稅收流失就要求稅制設定具有可實施性。
具體說來，造成我國稅收流失的正式約束方面的重要因素就是我國的政治規則、稅收法律法規不夠完善。這種不完善包括如下幾個方面：
首先，我國的政治規則影響了稅收法律的嚴格執行。各級稅務機構從行政級別上來講是隸屬于本級政府領導的，這樣，稅務人員為了自身的利益就會考慮政府施加的影響，對稅收法律法規的執行往往打折扣。地方政府為了當地的利益，要求當地稅務機關給予或者自己超越管理權限特批某些納稅人特別優惠的稅收待遇，導致國家稅收流失，如包稅、越權減免稅經常是由于政府的壓力或者政府直接造成的。
其次，我國稅收方面的法律很少，多數是以法規、暫行條例、實施細則等形式頒布的，稅收法律級次低，經常容易變動，納稅人還沒弄清楚這一條文可能又出了新的一條文，在我國稅務代理業還不發達的情況下，給稅收法律法規執行帶來了很大的困難。
最后，一些稅收程序法規定不夠清晰，例如納稅申報制度極不完善。稅收征管工作的各種程序，對稅務人員執法工作不當的申訴程序等沒有清晰明了的規定，難以給納稅人提供便捷、體貼的納稅服務，不能給納稅人公正、廉明的感覺，自然會影響納稅人的納稅積極性，從而增加稅收流失。
三、非正式約束
非正式約束是人們在長期交往中逐步形成的，是傳統文化的一部分。非正式約束主要是指社會公認的行為準則和內部實施的行為規則。與正式約束相比，非正式約束缺乏強制性但是交易成本卻很低，因此長期以來非正式制度約束在人們的相處以及社會的運行中都占據著重要地位。
非正式約束主要包括價值觀念、倫理規范、道德觀念、風俗習慣以及意識形態等因素。價值觀念在非正式約束中占著重要地位，具有共同價值觀及普遍信任的社會所產生的非正式約束無疑更有效果，更能強化正式約束的效用。
1.缺乏誠信的價值觀念是我國稅收流失的原因之一。
人類社會按照是否具有信任這一價值觀念可以分為兩類：高度信任社會和低信任社會。我國就屬于低信任社會①，因為在我國目前社會體系中，人們缺乏誠實守信的美德，社會信任程度很低。人們也許認為誠實守信是一種美德，但是對于那些不誠實守信的人也不會表示不恥或厭惡，不去譴責，相比維護自己“誠實守信”的名聲，人們更愿意“要面子”。在我國一個人沒有面子就會比沒有錢更加難過，沒有面子可能會幾年甚至一輩子都覺得在人前抬不起頭。而一個人若是偷逃稅，無論是否被查處，他都不會覺得難堪，被查處他會認為是運氣差，他周圍的人也是同樣態度，這樣的社會環境就導致偷逃稅這種不誠實信用的行為被社會所接受和認同，納稅人偷逃稅的心理成本就會大大降低，偷逃稅行為自然會增加。如果納稅人偷逃稅會被周圍的人所不恥、看不起，那他偷逃稅的代價就會高得多，在做這種決定之前他至少會再三考慮，整個社會的人都如此，稅收流失自然會減少。所以，我國現行文化體系缺少誠實信用的價值觀———非正式約束的缺陷，也是導致我國稅收流失的重要原因。
2.公民納稅意識薄弱是導致我國稅收流失的又一原因。
長期以來，我國都是以“人治”為主，公民普遍缺乏“法治”的觀念。在漫長的封建社會里，人們只知要交“皇糧”，沒有很強的賦稅觀念，至今還有不少人對“繳稅”認識很模糊，他們不知道政府征稅是用來為社會提供公共產品、公共服務，認識不到納稅的必要性。而在西方社會，大家普遍接受“納稅和死亡一樣不可避免”這一觀念。
四、實施機制
制度的第三個組成部分是實施機制。所謂實施機制就是為了達成一定的目標而進行的規則制度設計。判斷一個國家的制度是否有效，除了看這個國家的正式規則與非正式規則是否完善以外，更主要的是看其制度的實施機制是否有效。離開了實施機制，任何制度尤其是正式約束就會形同虛設。現實社會中人的有限理性以及信息傳導機制不完善導致的信息不對稱、社會交換的日趨復雜都要求國家建立制度實施機制。
1.稅務機關和稅務人員濫用權利導致稅收流失。
制度實施機制的實施主體一般是國家，交換者(也就是納稅人)總是委托國家執行實施職能，交換者與國家之間形成一種委托代理關系。行使國家實施職能的單位和個人有自己的效用函數，其行使實施職能時難免會受自身利益的影響。在我國，一些地方稅務機關為了當地經濟發展，在當地政府機關的壓力下給予一些企業不符合稅法規定的特別稅收優惠，或者是不按稅法規定，以遠低于稅法規定的應納稅額為企業定一個包稅的數額，無論企業發生多少應稅行為、獲取多少應稅所得都只需要按既定數額繳稅，導致了大量稅收流失。還有一些稅務人員，以國家利益換取個人利益，從納稅人那兒獲取一些經濟利益或其他利益同時不收或少收納稅人應繳的稅款等，損害了國家利益，導致稅收流失。
2.對偷逃稅行為的查處概率低，助長了我國稅收流失。
要衡量一個國家的實施機制是否有效，最主要的途徑就是看違約成本的高低。實施機制有效會使違約成本提高，在違約收益一定的情況下違約就變得不劃算，即違約成本高于違約收益，自然就沒有人違約了。相反，若違約成本很低，違約收益遠大于違約成本，那么在利益的驅使下違約者自然絡繹不絕，表明國家的實施機制無效。我國目前稅收流失嚴重非常重要的一個因素就是納稅人的違約成本很低，而造成違約成本低的原因之一就是我國對偷逃稅行為的查處概率很低，納稅人的違約成本=查處概率×違約次數×每次違約成本，查處概率低則納稅人的違約成本就相對低。納稅人偷逃稅的成本低，根據成本收益原則，在收益一定的情況下，納稅人就肯定會更傾向于偷逃稅。
3.對偷逃稅行為的處罰執行力度低，加重了我國稅收流失。
我國對偷逃稅行為的處罰執行力度很低，是造成納稅人違約成本低的又一個原因。稅收征管法第六十三條規定：“對納稅人偷稅的，由稅務機關追繳其不繳或少繳的稅款、滯納金，并處不繳或少繳的稅款50%以上5倍以下的罰款;構成犯罪的，依法追究刑事責任。”可以看出，我國對納稅人偷逃稅的罰款倍率僅為0.5-5之間，而且罰款倍率的變化幅度大，最高罰款率是最低罰款率的10倍，自由裁量權太大，這就給某些納稅人收買稅務人員降低罰款倍率留下了極大的空間，從而使得實際處罰力度相當低。在具體實施中，稅務機關以補代罰的情況使得罰款率降低更為嚴重，1999年上半年全國稽查機構查補稅款近200億元，罰款僅為19億元，僅占查補稅款的9.5%，遠遠低于稅法規定的最低罰款倍率50%，處罰力度過小甚至于根本不處罰。按照9.5%這個罰款率計算，納稅人偷逃稅10次，只要有1次未被發現，納稅人的違約收益就大于違約成本。而我國的實際征管水平遠遠達不到90%的查獲率，納稅人偷逃稅就成為了擴大經濟效益的選擇，稅收流失必然難以堵塞。
4.征管水平不高，是稅收流失的直接原因。
我國稅收征管水平較低是導致納稅人偷逃稅被查處概率低的重要原因，是導致我國稅收流失的直接原因。
我國稅收征管手段較為落后，不符合社會經濟發展的需要。盡管近年來我國電子商務不斷發展，但稅務機關仍是采取傳統的手段，計算機軟件的開發和使用相對滯后，有的地方人員很不足，計算機也不會使用，對電子商務監督不夠，往往導致稅收流失。
我國征收機關不能及時全面地獲取納稅人的納稅相關信息，對納稅人的各種收入不能掌握詳盡的資料。這樣，稅務機關就很難發現納稅人隱瞞收入，特別對一些現金交易或網上交易難以稽查，對納稅人偷逃稅行為的查處概率自然低。而一些西方發達國家，例如美國對納稅人的各種收入都掌握地較為詳細，納稅人一旦偷逃稅就很容易被發現。我國有許多影視歌明星偷逃稅，本來這些人的收入大額，通過各種演出形式獲得，比較容易掌握，但是目前稅務機關也未能全面及時掌握，導致明星偷逃稅成為公開的秘密。
我國稅收征管人員素質有待提高。一方面我國基層稅務機關的征收稽查人員有相當一部分專業素質不高，會計稅收知識匱乏，納稅人一采取較為高明的方法做假賬偷稅就很難被發現。另一方面，有極少數的稅務人員思想覺悟不高，對一些為其提供恩惠的納稅人的違約行為睜一只眼閉一只眼或者為了當地的地方利益對當地的龍頭企業偷逃稅視若不見。所有這些都會導致查處概率的降低。
5.稅收執法的有效性難以保證，影響了查處的稅收收入及時入庫。
我國稅務機關稅務執法功能不強，沒有強有力的稅務執法機構作為保障，確保稅務稽查發現的流失的稅收收入被及時收繳入庫。很多時侯，納稅人偷逃稅或者騙取出口退稅被發現，但由于沒有強有力的執行機構，導致其轉移可執行財產或者隱匿，使稅收收入失去保障，導致稅收流失。
綜上，要改變我國目前稅收流失嚴重的狀況，必須從稅收制度入手，逐步完善稅收制度，提高稅收征管水平，打擊地下經濟，培養納稅人的納稅意識，通過采取對納稅人實行信用等級分類等措施從征稅和納稅兩方面同時著手，減少稅收流失。
