一、我國公共資金績效審計發(fā)展現(xiàn)狀
我國在20世紀80年代審計機關(guān)成立初期，曾經(jīng)探索過適合國情的效益審計路子，90年代以后審計機關(guān)主要開展的是“合規(guī)性、合法性和真實性”審計，審計署在2006-2010年審計工作發(fā)展規(guī)劃時提出了“全面推進效益審計，促進轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，提高財政資金使用效益和資源利用效率、效果……”。目前審計機關(guān)的大量資源仍集中用于財政財務(wù)收支審計領(lǐng)域，關(guān)于績效審計(審計機關(guān)目前仍使用“效益審計”一詞)是作為進行探索的高層次的目標來提出的。國家審計機關(guān)雖然開展了一些帶有績效審計色彩的“效益”審計工作，目前“績效審計”未形成一種機制，對公共績效審計問題討論者多，實踐者少。
二、目前我國公共資金績效審計存在的問題和難點
國外開展績效審計已經(jīng)20-30年了，他們的績效審計建立在比較扎實的工作基礎(chǔ)上，如政府預(yù)算管理相對成熟、法律制度相對完善、政府職責(zé)相對明確等。而效益審計是在經(jīng)濟體制改革的過程中提出的，因而其開展面臨著一些突出問題和難點。
(一)對績效審計的認識欠缺
長期以來，我們所進行的財政財務(wù)收支審計都是重在揭露問題，查處違紀違規(guī)行為，對如何把握效益審計缺乏科學(xué)、宏觀、精確的定位。我國理論界對績效審計有兩種認識上的誤區(qū)：一種認為經(jīng)濟效益只是對于企業(yè)領(lǐng)域而言，而對政府部門和非盈利組織機構(gòu)不存在經(jīng)濟效益的問題，因此，我國政府審計也就無需進行績效審計。另一種認為我國會計基礎(chǔ)等原因?qū)е抡畬徲嫻ぷ鞯闹攸c是真實性審計，開展績效審計會妨礙真實性審計。
(二)公共財政制度尚未建立
按照市場失靈理論，政府的活動范圍應(yīng)限于公共領(lǐng)域。但在我國，從中央到地方的公共財政制度尚未完全建立起來，政府職能中還有相當部分是組織經(jīng)濟建設(shè)，財政支出中用于經(jīng)濟建設(shè)的比重還很大。公共財政體制的不完善，使得政府審計對財政收支的效果性審計力度不夠，重點仍集中在財政收支的真實性和合法性審計方面，這也就從根本上制約了我國政府績效審計的發(fā)展。
(三)效益評價標準體系還沒有建立
由于國家審計涉及社會經(jīng)濟活動的各個行業(yè)、部門、單位和城鎮(zhèn)居民，各項資金的效益實現(xiàn)過程和表現(xiàn)形式不同，使得效益審計評價的對象千差萬別，衡量審計對象經(jīng)濟性、效率性和效果性的標準尺度難以統(tǒng)一。改革開放以來，有關(guān)部門先后出臺了對企業(yè)經(jīng)營成果的考核指標。但是對于政府公共部門的績效審計，目前尚無一個明確的規(guī)范，既沒有績效審計方面的指標評價標準，也有績效審計方面的準則性質(zhì)的可操作性指導(dǎo)文件，導(dǎo)致政府績效審計難以深入。
(四)目前的行政型審計體制制約績效審計的開展
現(xiàn)行的審計監(jiān)督體制是行政型模式，實質(zhì)上是一種政府自己使用公共財產(chǎn)同時又反過來審自己的關(guān)系。首先，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)法制觀念淡薄，怕揭露問題影響政績，因而干預(yù)審計機關(guān)依法揭露和處理預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，特別是當審計查出問題涉及到中央與地方利益關(guān)系時，往往從本地區(qū)利益出發(fā)，隱瞞事實真相，輕描淡寫;其次，由于審計部門受本級政府領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)費、干部的管理權(quán)在地方，削弱了各級審計部門對各級政府財政的績效審計和監(jiān)督作用。這正是制約我國審計部門有效開展績效審計的一個重要的體制性誘因。
(五)績效審計的法律制度建設(shè)滯后
目前我國還沒有形成一套完整法規(guī)體系適用于績效審計，已出臺的法律、法規(guī)中涉及績效審計的內(nèi)容較少。據(jù)了解，全國僅有少數(shù)地方審計機關(guān)，如深圳的《深圳經(jīng)濟特區(qū)審計監(jiān)督條例》、湖南省的《湖南省審計監(jiān)督條例》引入了績效審計的概念。從各國績效審計的發(fā)展來看，凡是績效審計開展得比較好的國家都較早地制定和頒布了績效審計準則及相關(guān)的規(guī)范，如英國1983年議會就通過了《國家審計法》。因此，盡快制訂出一整套獨立的績效審計法規(guī)體系，是我國大力開展績效審計和實現(xiàn)依法審計所必須解決的一大問題。
(六)審計人員素質(zhì)尚難以勝任績效審計要求
績效審計屬于難度較高的審計，專業(yè)性和綜合性都比較強，審計技術(shù)與方法更加復(fù)雜，審計人員只具備財經(jīng)、審計方面的知識是不夠的，還需要通曉經(jīng)濟管理和工程等多方面的知識。目前績效審計人員缺乏評價政府工作績效的意識、知識及技術(shù)技能，難以形成中肯的審計結(jié)論。
三、提升績效審計的對策和建議
(一)進一步提高對績效審計的認識
我國國民經(jīng)濟發(fā)展中長期存在的高速度、低效益問題、經(jīng)濟活動中存在的大量嚴重違紀違規(guī)、違紀問題，帶給國民經(jīng)濟嚴重的后果和危害。開展績效審計，是經(jīng)濟發(fā)展的要求，也是審計機關(guān)的審計使命。盡管在我國開展績效審計存在著這樣或那樣的困難，但是不能讓這些困難羈絆人們前進的步伐。因此，要加大開展績效審計的宣傳力度，使人們從思想上認識到開展績效審計的必要性和重要性。
(二)建立科學(xué)的政府績效體系
政府績效審計應(yīng)當由各級審計機關(guān)粗放零散的審計形式轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一組織的集約化、機制化的政府績效審計體系，從具體項目入手，建立個性化的效益評價標準。不同的政府部門有不同的行政職能，不同的專項資金有不同的專項目標。要結(jié)合專項資金的立項要求，調(diào)研項目執(zhí)行中的相關(guān)環(huán)節(jié)，進行深入的成本效益分析，在與被審計單位有關(guān)人員及專家共同協(xié)商的基礎(chǔ)上，編制項目資金的效益評價標準，編制一項，完善一項，逐步把一個部門全部專項資金評價體系建立起來。
(三)改革目前的審計體制
從發(fā)展的眼光看，目前隸屬國務(wù)院的政府審計體制必將過渡到立法型或獨立型的國家審計體制，徹底解決因?qū)徲嫷莫毩⑿缘貌坏奖ＷC而產(chǎn)生問題的根源。建議改革現(xiàn)行行政型模式為立法型模式的審計體制，設(shè)立審計院，向全國人大常委會負責(zé)并報告工作。審計機關(guān)作為獨立的經(jīng)濟監(jiān)督者，對各級政府及其所管轄部門和單位的經(jīng)濟活動進行監(jiān)督，這樣，審計機關(guān)與政府行政機構(gòu)完全剝離，審計機關(guān)作為獨立的經(jīng)濟者——人民代表大會的委托者，對被監(jiān)督者——各級政府部門的經(jīng)濟活動進行監(jiān)督，真正體現(xiàn)政府績效審計“政府花錢，人民監(jiān)督”的本質(zhì)和執(zhí)行與監(jiān)督相分離的原則，改變現(xiàn)行審計體制的內(nèi)部監(jiān)督色彩，徹底擺脫政府行政行為的影響，使政府績效審計成為真正意義上的外部監(jiān)督。
(四)加強績效審計立法
依法審計是審計的基本原則，只有以法律、法規(guī)的形式把效益審計確定下來，審計人員在進行審計時才有法可依。當前各級審計機關(guān)應(yīng)通過宣傳績效審計試點成果和經(jīng)驗等方式，引起政府、人大的重視，積極推動績效審計的法規(guī)建設(shè)，實現(xiàn)政府績效審計的規(guī)范化、制度化、法制化。
(五)提高審計人員素質(zhì)
提高審計人員素質(zhì)可以從以下方面著手：第一，提高審計人員的政策理解水平。既要把握宏觀經(jīng)濟政策，又要把握微觀經(jīng)濟政策，從而掌握審計工作方向。第二，提高審計人員的法律知識水平。第三，提高審計人員的行政管理知識水平。政府的經(jīng)濟活動帶有強烈的行政管理色彩，這就要求從事政府績效審計的人員要了解行政管理的相關(guān)知識，把握現(xiàn)代行政管理過程中帶有規(guī)律性的東西，加強理論修養(yǎng)，提高分析問題的能力。第四，提高審計人員的審計技術(shù)水平。政府績效審計內(nèi)容復(fù)雜、難度大，計算機應(yīng)用技術(shù)的掌握和對政府行政管理、財政管理電腦軟件的了解是從事政府績效審計人員應(yīng)具備的基本技能。
